中国法学会代表团赴法国开展“司法权合理配置法律制度”培训情况报告（精简版）
时间：2015-02-06
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经国家外国专家局批准，应法国艾克斯-马赛大学邀请，中国法学会代表团一行22人于2014年10月19日至11月8日赴法国，就“司法权合理配置法律制度”进行了专题研修培训。代表团先后在法国巴黎第二大学法学院、法国国家司法官学院以及艾克斯-马赛大学欧亚研究所参加了15场专题讲座；先后5次到凡尔赛大审法院、艾克斯上诉法院等司法机构旁听法庭审判；分别访问了法国司法部、法国比较立法学会、巴黎第十四区警察局、艾克斯律师公会等6家法律机构；先后召开2次内部研讨会，总结交流研修成果。过程中，代表团注意宣传我法制建设成就，特别是我国新一轮司法改革目标举措，给法国同仁留下深刻印象。此行圆满完成各项研修交流任务，达到了预期目的。现就代表团此行的若干主要观察和考察意见报告如下：
一、法国司法职权表现为相互配合与相互制约，但具体配合和制约方式存在自身体制特点，也与其人事制度有关
法国司法权的配置是此次研修重点。调查发现，法国各项司法职权间的相互配合体现为以审判为中心司法权模式，具体表现为检侦一体化、预审法官制度和审检合署办公制度。法国刑事案件的侦查系由检察官指挥司法警察来完成。司法警察采取拘留、搜查、扣押、讯问、取证等各项执法行为均须事先请示检察官同意。这种检侦一体化模式实现了案件侦查和案件起诉密切配合，无缝对接。另外，对于刑期可能在10年以上的重罪案件则直接交由预审法官负责指挥案件侦查，等于法院法官直接掌握案件侦查和证据收集。法国检察官系由司法部派驻各级法院，尽管检法两家隶属不同，职能相互独立，但审检合署办公，形同一个单位的同事。司法部对检察工作只有宏观政策指导权，不得干预具体个案。因此，审检侦三家以审判为核心，配合无间。可以大体上把法国司法体制视为以审判为中心的审、检、侦一体化模式。
在司法职权的相互监督和制约方面，审、检、侦一体化即体现了三者之间的密切配合，也体现了前者对后者的制约监督。同时，司法职能的相互交叉也发挥了很好的制约作用。法国各项司法职能并非由一个机关排他地单独行使。侦查权实际上是由检察官和司法警察合作行使，还受到律师的有力监督。检察权也被预审法官部分代替行使。法国近年又设立了“自由与监禁事务法官”制度，将检察官拘留嫌犯的审批权收归“自由与监禁事务法官”专职负责，对检察官、司法警察限制嫌犯人身自由权形成有力制约。法国要求审判文书除涉及个人隐私和国家秘密外对社会全面公开，其对司法职权的监督制约作用也不可忽视。
法国以司法独立为基本司法原则，但其涵义更多强调司法职权独立行使，不受内外政治力量不当干预。由于落实司法权独立行使，检察官隶属司法部、行政法院隶属行政系统并没有对司法中立造成严重损害。在司法机关内部，法院、检察院的纵向审级之间、法官的上下左右工作关系之间不是行政意义上的上下级，而是一种合作互补关系，以共同实现司法公正为目标。法官独立裁决，不得受各类职级因素影响，审判庭按少数服从多数确定最终判决。为避免资深司法官对年轻法官的过度影响，司法官晋升职务一般采取异地履职办法。法律还规定同一名司法官也不得在同一机构连续任职超过7年。法院院长也不得干预个案。尽管院长有权对法官工作做出年度评鉴，但法官的晋升、惩戒均由独立、跨机构的最高司法委员会决定。显然，司法职权在内部的独立行使既有利于发挥每位法官能动性，也有利于不同部门、审级和司法官之间的相互制约。
法国司法官与辅助人员比例大约1比3稍弱。司法官单独招录，经过国家司法官学院三年专业培训才能任职司法工作。司法培训注重实务能力的培养和职业伦理、沟通交往能力的养成。司法官学院也很少有专职教师，多从实务部门聘请资深法官、检察官和律师临时任教。学员有多半时间是在政法实务机关实习。司法官等级呈现扁平化结构。法官由高到低共分为三个等级，包括特级法官、一级法官、二级法官。每一等级内的不同档次以任职年限为主要依据自然提升，并与薪资挂钩。司法官薪资比行政官员略高，但不超出50%。法国60%的现职法官为一级法官。二级法官占30%，多为年轻法官，未来绝大多数能够升为一级法官，不存在多少职级上的顾虑和考虑。法国司法官能够终身埋头司法业务，并保持独立性和相互制衡能力，与这种扁平化的人事制度有很大关系。
二、法国司法制度对我国司法改革的启示
调查发现，法国司法体系基本运行良好，人民对司法制度也有较高认同和信赖，但也存在一些严重问题。一是政党轮流执政，司法政策左右摇摆，损害了司法的效力和公信力。二是片面强调保障司法人权和限制警察权力，办案程序繁琐，警察执法受到诸多掣肘，积极性和效率都不高，社会治安问题凸显。三是司法程序过于复杂，尽管一般轻微案件处理迅速，但重大案件往往审理时间较长，司法效率不高。
法国司法制度的特点及其实践说明，即便是在西方国家内部，各国司法制度也存在巨大差异，不存在统一模式。各国只能按照本国国情确定司法制度，决不能简单照搬外国体制。同时，法国司法制度及其实践也给我们提供了一些有益的启示。
1、必须切实贯彻十八届四中全会精神，坚定推进以审判为中心的诉讼制度改革。以审判为中心，特别是以审判定案标准来规范整个司法行为，基本是各国司法职权配置的通例。目前我国社会治安任务繁重，不宜采取法国模式，过度限制公安部门行使职权。但司法实践中出于打击犯罪的考虑，时常出现侦查主导起诉和审判的现象却有必要加以纠正。一些案件事实不清，证据不充分，“带病”进入诉讼程序。起诉、审判过程也存在疑罪从轻，非法证据不能排除，检察、审判程序制约作用难以发挥等问题，有必要切实加以改进。
2、逐步推行员额制，严把入口关和培训关。由于我国对司法工作人员一直实行统一招录模式，制度上一开始就没有将辅助人员区别开来，因此实行司法员额制改革有必要考虑一定时间的过渡期。对于未来司法人员招录，则要根据员额制要求设定单独招录模式，严把入口关，提高法官检察官任职门槛，和相对一般公务员更高的报考条件和任职门槛。同时，改革当前预备法官、预备检察官培训模式，大幅延长任职培训时间，可考虑延长至2到3年。科学设置培训内容，特别是提高职业培训的实用性、针对性和有效性。
3、深入开展司法去行政化改革。目前我国司法体制除了外部行政化问题，也存在内部行政化问题。审委会是我国司法制度的特殊安排，如果能够去掉行政化色彩，在人员结构和工作方式上实行司法化改造，回归其制度设计初衷，必定有利于发挥司法机关内部制约监督作用。上下级法院之间则应明确职能定位，规范审级监督关系，界定法定监督渠道和非法干预情形，适当改革发回重审和提级管辖制度。对司法人员人事职级也有必要进行扁平化改革，减少审批类职级，增加随任职年限自然提升的职级分量，使一线司法官安于司法工作。法官检察官的薪资也可考虑略高于一般公务员，高出幅度可在30％至50％之间。由于法官检察官任职门槛高，又经过了较长时间专业培训，适当提高薪酬是合理的，也是可以被社会接受的。
4、切实推进办案终生责任追究和错案责任倒查问责制。对司法官员的职业道德实行有别于一般社会职业伦理的特殊标准和要求，是当今各国司法制度的通行做法，也是广大群众的普遍期待。为此，有必要推动设立法官、检察官惩戒委员会等专门机构，采取多元化、跨机构人员结构履行问责职权。同时注意关口前移，防微杜渐，对司法人员有损司法名誉、司法尊严的不当行为也应采取必要问责措施。
三、继续扩大和深化对外法学专题研修工作，服务我国法治建设需要
按照党的十八届四中全会的部署，我国将迎来新一波法制建设高峰，进入法制建设历史新时期。为此有必要进一步加强涉外法制调研力度，深化涉外法学交流，特别是改变那种简单的、蜻蜓点水式的考察学习做法，真正了解外国法制的实践状态和经验教训，以便立足我国国情创造性地借鉴域外法制文明成果。本次参团的部分专家还是地方司法改革和研究课题的牵头人、参与人，赴法研修时间较长，调研深入，这为他们深入系统了解西方法制经验教训提供了难得学习机会。未来我会将继续加强外智引进工作，配合国家需要深入开展涉外法制调研。也期待中政委、外专局继续给予切实指导和大力支持。
随着我国经济社会发展和法治进步，西方国家也越来越重视对我国法律的研究和学习。这次接待我会代表团的艾克斯-马赛大学欧亚研究所，就是近年成立的以中国法律研究和教学为主要内容的专门学术机构。该所每年在法国本土招收十余名中国法律专业研究生，这在欧洲还属首创。在外国大学开设中国法律课程、专业和研究机构，对提升我国法治话语权、加强中外法律合作具有重大战略意义，有必要加以鼓励和支持。代表团与该所师生座谈时发现，其学生来华实习和研修尚存在一些居留和签证手续上的困难，建议我有关部门给予重视和关心。
