中国法学会代表团赴美国 开展“司法权合理配置法律制度”专题研修情况报告
时间：2017-01-16
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经国家外国专家局批准，应美国国际法学会邀请，中国法学会代表团一行21人于2016年9月4日至24日赴美国就“司法权合理配置法律制度”进行了专题研修。代表团由中国法学会会员部副主任肖育斌担任团长,来自法学会系统专业学者以及部分政法机关专家参加了研修交流。
代表团在美国国际法学会参加了19场专题讲座，内容涉及美国司法系统概论、美国法院系统和司法独立、美国巡回法院、司法监督和司法透明、司法和法庭人员培训、美国国会在任命法官过程中的职能和程序、美国刑法系统和检察官的职能、检察官管理、警察、执法部门和调查人员、证据采纳原则、美国行政法体系、美国联邦最高法院的职能、律协在法官及律师的训练、道德准则及遴选上的职能、法学学者、律师、法官与检察官的个人发展、司法效率、庭审律师和美国的陪审团体系、司法公信力以及媒体的角色等；访问了美国参议院司法委员会、美国联邦最高法院、美国联邦第九巡回法院、美国律师协会华盛顿办公室和美国庭审律师协会等5家机构；召开3次内部研讨会，总结交流研修成果。
出访期间，代表团成员严守纪律、认真听课、踊跃发言、积极交流，在学习借鉴美国司法经验做法的同时，有效地宣传了我国法治建设和司法改革的进展和成就，达到了预期目的，取得了圆满成功。现将此次研修的主要情况和建议报告如下：
一、美国司法权配置方面的主要特点
(一)注重法官队伍的专业化、职业化建设
1．设定较高的任职条件。在美国成为法官须具备四项资格条件：一是具有本科学历。二是进入法学院学习并获得法律博士学位(JD)。三是通过州律师公会组织的司法考试，得到该州最高法院颁发的在该州执业的许可。四是在律师事务所从事律师助理工作(少则一年，多则几年)，获得出庭律师资格。一般从事出庭律师工作10年后，才有被推荐、任命或提名为法官人选的机会。
2．法官、检察官职业能力和职业素质培养。法学院主要课程设置均与法律职业能力有关，如庭审技巧、谈判技巧、辩论技巧、文书写作技巧、职业道德与执业纪律等。在从事律师工作期间，州律师公会要求每3年进行总计25学分的学习，主要内容由律师公会邀请现任或退休的资深法官和检察官面授，部分内容可采取视频学习。
3．设置严格的选拔程序。美国法官分联邦法院系统法官和州法院系统法官。州法院系统法官的产生因各州规定不同而有所差异，方式有二种：选举或任命。联邦法院系统法官全部由总统提名，参议院审核，须经过六个程序：一是候选人筛选。由白宫办公厅代表总统主持。二是背景调查。联邦调查局对候选人的学习工作经历、生活背景、家庭关系、专业能力、品行操守、政治倾向等进行全面调查。三是提名。由总统向参议院司法委员会提名人选。四是审核。参议院司法委员会将组织司法部、美国律协和有关专家对提名人的材料进行调查审核。五是听证。参议院司法委员会将公开召开听证会，拟提名人选接受质询并回答相关问题。司法委员会投票表决超过到场委员半数即通过。六是投票。司法委员会将拟提名人选报参议院，参议院投票表决，三分之二以上同意即通过。
4．实行任职终身制与定期制。美国联邦法院系统的法官，除因个人品德或犯罪而受到弹劾外，实行终身制。从实际情况看，很少有法官受到弹劾。各州法院的法官实行定期制，一般是2至14年，绝大多数州实行退休制，退休年龄为70至75周岁。这种做法意在保证法官裁判的中立性与公正性，又兼顾法律职业的经验性特点。
(二)注重提高司法效率
1．构建诉讼前调解机制。在美国，为及时有效地化解矛盾，减轻法院审案压力，在民商事案件中，法院一般会让双方选择中立第三方开展调解，有些法院要求双方必须开展庭前调解。为此，美国法院系统还专门聘请退休法官或律师担任调解员参与调解。通过调解方式，大部分纠纷在诉讼外就得到了解决，使得开庭审理率只有10%-12%。此外，对于一些已经开始庭审的民商事案件，法官也有权决定调解员介入开展调解,从而减少诉累。
2．建立辩诉交易制度。辩诉交易制度意在确保有效定罪，迅速结案，尽快实现社会正义，较好地协调诉讼中公平与效率的矛盾。目前，美国联邦法院和各州法院约95%左右的刑事案件均采用辩诉交易的方式结案,成为司法诉讼行之有效、降低成本、提高效率的捷径，被认为是维持美国刑事司法制度正常运转的重要支柱。美国辩诉交易率之所以如此高，其主要原因是，如果被告方不能与控诉方达成协议，被告人将可能面临更重，甚至数倍于协议刑罚的处罚。“辩诉交易”虽然提高了案件处理效率，节约了司法资源和司法成本，但过程中也存在检方权力过大，可能滥用权力损害被告方或者受害方正当利益的隐忧。
3．设置小额诉讼法庭。美国的小额法庭因便利当事人诉讼、提高审判效率、节省审判资源而受到广泛关注。小额诉讼法庭是指专门处理标的额（500－5000美元之间）较小的民商事案件的法庭，设在初审法院内，与普通民事法庭是平行的机构。各初审法院有权根据案件的多寡决定小额法庭的设置，有的初审法院设立独立的小额法庭专门处理小额案件，有的则不专设小额法庭，而将其设在普通民事法庭内，指定若干名法官专门审理小额案件。
4．审判权和执行权分离。美国的审判权和执行权是完全分离的，法院和法官并不负责自身所做裁决的执行，而是由司法警察局负责执行。司法警察局是司法部的下属机构，除执行法院判决外，还负责押解、值庭、追捕逃犯、保护法官、证人及其相关人员等工作。司法警察与法院没有隶属关系。
5．大陪审团与陪审团制度面临改革压力。大陪审团由无法律专业背景的普通公民组成，又被称为“法院的看门人”。其基本职能是在刑事案件的审查起诉过程中负责对检察机关提交的证据和事实进行审核，并决定是否将案件递交法院审理。虽然大陪审团的功能是对检察官的起诉权进行审查和制约，但是由于大陪审团在调查过程中只听取控方的证据，不听取辩方的意见，因而检察官一般都能很容易说服大陪审团成员接受其指控意见，大陪审团制度也因此受到越来越多的质疑。目前美国的大部分州在刑事诉讼中已经不再使用大陪审团，但联邦司法系统和一部分州的司法系统仍然保留了大陪审团制度。
陪审团也是由无法律专业背景的普通公民组成，又被称为“公民审判团”。大陪审团决定刑事案件的立案，而陪审团决定审判结果（包括刑事及民事案件）。陪审团负责裁定案件事实，法官负责案件的法律适用。陪审团制度在一定程度上体现了公众对司法的有序参与，体现了所谓的“司法民主性”。但是，由于案件审理周期长、补助低以及限制与外界联系等诸多因素，陪审团制度开始遭遇到越来越多的困难，面临着进一步改革的巨大压力。
(三) 注重发挥律师在法律职业共同体中的枢纽作用
美国的法律职业共同体由法官、检察官、律师和法学教师等人士组成，律师在其中占有十分重要地位。据美国律师协会（ABA）2015年的统计，全美律师从业人数受经济不景气影响虽略有下降，仍然高达130万人，其中私人律师和公司法律顾问大概占82%，法官助理大概占3%，政府律师大概占8%。
律师在法律职业共同体中的枢纽作用表现为：
1．美国的法官均从律师中产生，法官任职期间仍保留律师资格，只是不能从事律师业务。美国的检察官被称为政府律师（attorney），与律师的区别仅仅是前者受雇于政府在刑事案件中负责公诉，后者受雇于律所为当事人辩护。此外，美国的法学教师一般都是当地律师。
2．美国律师不是由司法部管理，而是由州律师公会管理。作为州最高法院的左膀右臂，州律师公会是美国三权分立中司法分支的重要社会团体。若想在该州执业，必须通过该州律师公会组织的司法考试并成为公会会员。作为州律师公会的主管机关，州最高法院负责管理有关律师行业规则的批准、律师考试以及律师惩戒。除州律师公会外，各个市或县均有律师协会。该类协会为自愿加入，不具有管理职能，通过发行刊物、网络以及现场教学等形式为律师、法官和检察官提供服务。
二、几点思考和建议
（一）重视法官选拔的任前调查与听证，保证所选法官具有较高的素质
一是进行法官的任前调查。法官选拔是确保我国法官素质的重要环节。建议选拔过程中，除进行必要的笔试、面试和考核外，还应由专门的机构对其生活经历、个人喜好、违法情况、个人品德等方面进行仔细调查，形成调查报告或打出分值，作为法官遴选委员会在遴选法官时衡量法官能否入选的重要参考指标。
二是建立法官任前公开听证制度。目前，我国各省成立的法官遴选委员会在遴选法官时，主要以笔试和面试的方式进行，缺少普通民众参与的公开听证环节。建议各级遴选委员会遴选出拟任法官后，在被人大正式任命之前，应由同级人大法制工作委员会组织专家召开听证会。专家由高校同行专家、律师、资深法官、法制工作委员会委员等组成。拟任法官陈述其申请的理由、个人经历、个人喜好、道德品质、业务水平等情况，可邀请普通民众参与，并可提问，以此审查其是否能够真正胜任法官工作。
（二）在人大设置司法惩戒委员会，保证惩戒结果的公正性
目前我国各省设立了法官、检察官惩戒委员会。这一做法的不足是惩戒程序缺乏透明性而使结果缺乏公信力。同时，因没有具体明确统一的规定，容易导致惩戒标准和尺度的差异。我国人大机关是司法人员的任免机关，由任免机关对被任免人员的违法行为进行惩戒，合乎法理与情理。因此，惩戒委员会可以设置在人大常委会法制工作委员会，由人大、法官（或检察官）、律师、学者等专家组成，统一开展相关惩戒工作。
（三）探索建立符合我国国情的速裁庭制度，更加快速有效审理案件
近年来，我国民商事诉讼案件快速增长，有很大一部分是事实简单、标的较小、责任明确的案件，为及时定争止分，我国一些地方法院也在尝试建立速裁庭。为规范速裁庭，建议按照繁简分流的原则，吸收美国小额法庭制度的合理因素，在各地速裁庭实践的基础上总结经验，建立规范的速裁庭制度，专门处理小额、简单案件，以提高司法效率。
（四）构建法律职业共同体相互转换机制，促进法律职业的快速发展
目前，我国法官、检察官、律师之间相互转换的机制和渠道还不够健全，配套制度不完善。建议加速我国“法律职业一体化”、“法律职业共同体”的构建，建立和完善法律职业共同体相互转换的机制和渠道。
一是推进法律职业共同体相互转换机制常态化。2016年6月26日，中共中央办公厅印发了《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，使得律师和法学专家作为法律职业共同体的重要组成部分，从“体制外”转换至“体制内”担任法官、检察官的机制和渠道初步建成。建议最高法、最高检尽快出台相关文件,使从律师和法学专家中公开选拔法官和检察官工作具有可操作性，确保将从律师、法学专家中选拔法官、检察官工作常态化、制度化。同时,要把从律师、法学专家中公开选拔法官、检察官与司法体制改革其他措施结合起来统筹设计,加快法院和检察人员分类管理制度改革和法官、检察官职业保障制度改革的进程,为从律师和法学专家中公开选拔法官和检察官提供坚实的基础。
二是在立法、政府行政部门增设或增加律师的从业比例。律师是法治改革的重要参与者，代表当事人、社会和民众的利益。在适用法律的过程中，律师能够直观感受法律的不足以及需要完善和改进之处，因此，律师参与法治改革和立法具有一定的优势。让更多具有执业经验的律师充实到法律实务部门，有利于进一步提高立法、执法和司法水平，更有力地助推法治政府、法治社会、法治国家三位一体的建设。
