关于中国法学会代表团赴台湾地区考察“社团组织与社会和谐”情况报告
应台湾地区两岸经贸交流权益促进会邀请，经批准，以中国法学学术交流中心副主任王伟为团长，来自全国人大常委会以及8个省市法学会系统专业学者和部分政法机关专家组成的中国法学会代表团一行14人，于2015年11月3日至9日赴台湾地区，就“社团组织与社会和谐”进行了专题考察交流。现将有关情况报告如下：
一、访台基本情况
代表团先后访问了两岸经贸交流权益促进会、中华救助总会、财团法人法律扶助基金会台中分会、财团法人犯罪被害人保护协会台中分会、台中律师公会、东吴大学法学院等6家机构，并分别与上述组织举行了“社团组织与社会和谐”、“社团组织参与社会救助”、“如何对社会经济弱势者进行法律扶助”、“社会组织参与社会事务”、“社团组织自律规范”、“法学教育机构参与法律服务”等6场座谈会，较为全面地了解了台湾地区社团组织在参与社会事务、促进社会和谐方面的具体作法和经验。同时，代表团利用各种场合，介绍大陆当前司法体制改革和法治建设所取得的最新成果，以及大陆社团组织在参与社会服务、化解矛盾纠纷等方面的成绩和经验。此外，代表团还积极推动两岸法律院校和法学社团之间的交流与合作，促成了河南大学与东吴大学的合作意向，推进了台湾两岸经贸交流权益促进会与地方法学会的合作。
二、台湾社团组织的发展是历史沿革和政治博弈的结果，一直采取批准后设立原则，且存在多方监管
台湾社团组织立法最早可追溯至1929年国民政府制定的《民众团体组织方案》，该方案将人民团体分为职业团体和社会团体。1942年，为进行战时动员，迅速将全国力量统合起来投入抗战，国民政府颁布了《非常时期人民团体组织法》。该法带有明显的战时特征，内容简单，规定粗疏，规范对象主要为职业团体。1949年，国民党政府迁台，宣布戒严，《动员戡乱时期临时条款》和《戒严令》代替了《非常时期人民团体组织法》的部分功能，成为管理人民团体的重要法源，社团组织的发展受到进一步控制。直至1986年，在台湾经济持续发展、社会结构巨变、党外势力崛起、社会运动加剧等一系列因素的共同作用下，国民党政府迫于民众要求政治权力和政治改革的双重压力，不得不做出妥协，宣布解除戒严，开放党禁，修订《非常时期人民团体组织法》。由于此次修法涉及政治团体的发展，在审查阶段政党博弈非常激烈，直到1989年，修改后的《动员戡乱时期人民团体法》才得以公布。虽然国民党利用手中掌握的大量政治资源和在立法院的绝对优势在诸多层面维护了国民党的权益，限制了反对党发展空间，但该法从根本上解决了党外政党合法化问题，使台湾政党政治进入了新阶段。此后至今，该法又经历了1992年、1994年、2001年、2009年、2011年五次修正，均与当时的政治经济情境变化有关。主要改动包括：将“动员戡乱时期”六字删除，名称改为《人民团体法》；增加了政党公平竞争的条款；将人民团体管理机关由“行政院”变更为“内政部”；将人民团体之间的上下级关系改为平等关系等。经过这些修订，政党竞争中制度不平等的因素已经基本消除，国民党在政党竞争中的优势进一步被压缩，民进党的活动空间进一步加大。
台湾现行的社团管理法律主要包括：1、“民法典”中关于财团法人和社团法人的相关规定；2、“人民团体法”等关于社团的专门法；3、“社会扶助法”、“犯罪被害人保护法”等法律中关于社团的特别规定； 4、其他配套法规，如“督导各级人民团体实施办法”、“志愿服务法”、“公益劝募条例”等。这些法律中并没有关于“人民团体”的直接定义，《人民团体法》只是以列举的方式指出，人民团体包括政治团体、职业团体和社会团体。其中，“政治团体系以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的，由‘中华民国’国民组成之团体”；“职业团体系以协调同业关系、增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体”；“社会团体系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成之团体”。根据台湾行政机关制定的《社会团体许可立案规定》，社会团体又分为社会服务及慈善团体、学术文化团体、经济业务团体、体育运动团体、医疗卫生团体、宗教团体、国际团体、同乡会等12类。除少数由个人组成的团体外，大部分社会团体采取法人形式运作。截止2013年底，台湾各地区、各类别的社会团体总计为69530多家。
《人民团体法》第8条规定，“人民团体之组织，应由发起人检具申请书、章程草案及发起人名册，向主管机关申请许可。”第3条规定，“本法所称主管机关，在中央及省为内政部；在直辖市为直辖市政府；在县（市）为县（市）政府。”除对社团组织的设立采取许可制外，社团组织在实际运作中还要受到四个方面的监督或管理。一是目的事业主管机关的监管。《人民团体法》第3条规定，人民团体之“目的事业应受各该事业主管机关之指导、监督”；第9条规定，人民团体经许可设立后，“筹备会会议及成立大会，均应通知主管机关，主管机关得派员列席”；第58条规定“人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，主管机关得予警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善；届期未改善或情节重大者，得为撤免其职员、限期整理、废止许可、解散之处分。”以“财团法人法律扶助基金会”为例，该基金会由“司法院”下设的监督管理委员会专门监管。自2009年起，该基金会的董事长及秘书长必须每年亲赴“立法院”报告工作并接受质询，其预算也由“立法院”单独审查。二是社团内部自律。台湾实行“人必归业、业必归会”，凡从业人员达到15人以上的行业必须设立行业公会。公会内部设董事会和监事会以加强法人内部监督。以台中律师公会为例，其下设的常设机构“伦理风纪委员会”专门负责受理对所辖律师的投诉和惩戒，按照“律师伦理规范”实行自我约束。三是社团之间互律。2005年，由中华救助总会等多家社团发起成立了“公益团体自律联盟”，并修订通过了《公益社团自律规范》，加强了行业社团之间的监督。四是社会监督。在互联网时代，社团组织都很注重自身的信息公开和活动宣传，非常珍惜社团的社会形象。没有业绩、得不到社会认可的社团，很难获得捐助和支持。台湾社会舆论对各类社团依法依规开展活动发挥了有力的监督作用。
三、台湾社团组织运作模式具有高度专业化、项目化、人性化、协作化的特点
在台湾，社会工作已成为一项美誉度较高的职业，产生了一大批高度专业化的社会工作人才队伍。从事社工职业需持有相关证照，政府为此专门出台“社工师法”进行管理。社团组织高度重视所聘社工人员的素质，定期组织培训考核。如中华救助总会坚持实行专业化、年轻化的人才战略，鼓励工作人员定期参加外部研修，要求每人每年必须保证20个小时以上的学习培训并进行考核。社团组织还与相关政府部门建立了畅通的专业人才推荐渠道。如法律扶助基金会台中分会不定期向台中市劳工局提供具有处理劳资争议案件专长的优秀扶助律师名单，方便劳工局从中遴选委任律师代理案件。
项目化运作是台湾社团组织参与社会服务的主要模式。从资金来源划分，台湾社团组织大致可以分为三类。第一类根据专门法律设立，承接政府特定职能。如“财团法人法律扶助基金会”就是根据“法律扶助法”，由“司法院”出资100亿新台币设立的，其职责就是专门为符合条件的被告人提供法律援助。目前该基金会的经费中有99%仍由政府负担。第二类是通过申请政府项目，获得部分经费支持。如中华救助总会长期申请“移民署”的“大陆配偶服务项目”外配基金，为来台的大陆配偶解决实际困难，获得了“陆配之家”的美誉。第三类是全部依靠社会捐助，开展公益项目。如财团法人永然法律基金会举办的“高中法律生活营”项目，至今已举办14期，累计向800多名高中学生免费开展法律知识普及培训。项目所需费用全部由基金会、同乡会和企业赞助。
台湾社团组织开展工作非常注重人性化，特别是承接政府职能的社会团体，更强调服务的柔性和延伸。如犯罪被害人保护协会对被害人提供的“一路相伴”保护：报案后即有社工全程陪同，验伤、笔录等都在医院完成，避免因再度传唤给被害人造成精神上的二次伤害。在春节、中秋等年节时还有“访视慰问”制度。在救助内容和救助对象上，犯罪被害人保护协会还提供延伸服务。除了物质上的帮困和精神上的抚慰外，还向被害人提供技术培训、安置收容、社会功能恢复、微型创业贷款等全方位的帮助。如若被害人遇害，犯罪被害人保护协会可以为其未成年的子女提供犯罪被害补偿金信托管理服务，按月支付生活费用并提供奖助学金。
台湾社团组织高度重视多平台协作，善于集各方之力发挥协同效应。一方面，积极争取政府部门的支持与协助。如法律扶助基金会台中分会与台中地方法院和地检署建立了转介案件合作机制。当法院或地检署办案人员发现案件有可能涉及法律扶助的情形时，通过填写转介单，将被告人（包括在监、在押人员）联系方式告知法律扶助基金会，由基金会及时派人进行扶助。同时，基金会在对法律扶助申请人进行审查资格时，法院和地检署也有义务派人出席资格审查会议。另一方面，各社团之间经常联合开展活动。如永然法律基金会与宗教团体合作，共同举办法律知识讲座，突出法律与信仰在维护社会稳定方面的双重影响。如犯罪被害人保护协会、性侵害防治协会、妇女协会、更生保护协会等多家社团建立常态合作机制，对特定犯罪被害人提供全方位的关怀和保护。如中台禅寺与教育机构合作，通过办学，宣传“对上以敬、对下以慈、对人以和，对事以真”的“中台四箴行”，在维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。
四、台湾社团组织今后很有可能是朝着“放宽设立、强化监管、加大支持”的方向发展
当前，台湾一些利益集团正在呼吁修改“人民团体法”，并要求尽快制定“政党法”、“财团法人法”、“非营利组织发展法”等，其主要内容为：一是将社团设立由“许可制”改为“登记制”；二是制定与政党参与政治活动相关的配套监管措施；三是区分“政府捐助之财团法人”与“民间捐助之财团法人”，依据其不同性质分别进行管理；四是将非营利组织界定为“以人为基础设立登记的民间正式组织”，简化非营利组织的目的事业范围；五是增加对非营利组织信息、财务公开以及税收优惠规定等。从制度层面上看，将社团设立由“许可制”改为“登记制”将极大地推动台湾社团组织的发展，这正好契合了台湾民众追求“自由”、“民主”的潮流。同时，对“政府捐助之财团法人”与“民间捐助之财团法人”加以区分，并依据其不同性质分别进行管理的主张，则预示着台湾社会希望政府加大对社团组织，特别是对承接政府职能的社会组织的监管。
近年来，针对人民团体出台的系列配套规范加重了政府的监管责任。如《社会团体设立许可规定》进一步明确了全国性团体发起人资格、国际组织认定程序、人民团体不予批准的理由与救济程序等。《社会团体财务处理办法》对人民团体提出预、决算报告，使用社团经费，社团收入存放，资金周转使用限制，社团财务公开与审查等内容予以细化。《公益劝募条例》对劝募发起的主体、劝募结束后的征信以及劝募所得管理审查等都做了详细规定，进一步规范了人民团体向社会募集资金的行为。以上法规虽然零散，却从不同角度完善了政府对人民团体的监管措施，对于规范相关社会组织行为，提高其服务社会的能力和质量具有重要意义。
此外，台湾支持和鼓励社团组织发展的法律和政策措施也不断丰富和完善。如台湾《所得税法》规定，以教育、文化、公益、慈善等为目的的社团法人和财团法人均可获得税收减免优惠；以营利为目的的企业对上述组织捐赠也可享受一定的税收优惠。除对团体奖励外，相关法律也规定，对从事社会公益事业办理政府指定或委办事务成绩优秀者、从事科研发展卓有成效者、促进国际联系与合作有特殊贡献者由主管机关给予奖励。对连续任职三年，具有优良表现的社会团体工作人员，由主管机关给予奖励，并从各团体推荐人选中选拔人选予以重用。台湾政府还通过了一项“特许权”政策，允许特定的社团组织申请承租使用公有土地和场所。在社会舆论方面，台湾政府大力推广企业履行社会责任的“善经济”观念，在全社会弘扬善的力量，呼吁社会各界向慈善机构和社会组织捐助，鼓励个人到社区和社会组织中担任志愿者，通过福利慈善事业的发展促进经济发展，维护社会和谐。
五、几点思考和建议
《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，群团组织要“有针对性地开展创业就业、心理疏导、大病救助、法律援助、婚恋交友、居家养老等服务，特别是要做好对困难职工、留守老人妇女儿童、归难侨、残疾人等群体的帮扶，对高等学校毕业生、留学回国人员、农民工的服务”。“通过项目招聘、购买服务等方式吸引社会工作人才、专家学者、社会组织等力量参与服务群众工作。广泛开展志愿服务，完善组织管理，提升志愿服务水平。”党的十八届五中全会也提出要“进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。结合台湾社团组织管理和运作中的某些作法和经验，拟就我社团改革和发展提出以下思考和建议：
（一）进一步推动公共服务社会化改革，扩大政府购买服务范围。
今年1月，《政府购买服务管理办法（暂行）》出台。在施行过程中遇到一些具体问题。主要表现为：一是政府购买服务的整体规划性不足，大多仍然局限在养老、环卫、家政、文体等传统低层次、易饱和的事项上，对于弱势和边缘化群体保护，心理咨询服务，劳动者权益保护，失独家庭、空巢老人以及妇女儿童权益保护等服务的购买不足。二是与相关法律法规之间还存在衔接空白。例如《社区矫正实施办法》中规定的“对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”但实际操作中，因专业性强、人手不足等因素，司法行政机关很难开展此项调查。可否采取政府购买服务的方式，委托社团组织进行？此外，刑满释放人员目前不属于社区矫正的适用对象，但是为了帮助他们顺利回归社会，避免重新犯罪，是否可以委托社团组织承担起帮扶救助的职责？建议借鉴台湾法律扶助基金会和犯罪被害人救助协会的做法，在确定政府购买服务目录时，对于社会迫切需要、又容易引起不稳定因素的事项，可以扩大政府购买服务的范围和力度，充分发挥社团组织服务灵活、利于疏导的优势。
（二）做好社团发展总体规划，由政府主导培育扶持一批品牌社团。
当前民间组织“两极化”问题仍然比较突出，一方面是草根社团资源无保障、运行不规范、社会公信力不足；另一方面是带有官办色彩的社团组织出现机关化、官僚化的趋势。这一问题已经成为制约社团积极参与社会服务的短板。因此，建议在宏观上要统筹规划一个适应国家经济社会文化发展趋势的社团发展总体规划和阶段目标，探索完善优秀社团培育体系，将经济技术类、社会福利类和法律服务类社团作为发展重点。在具体层面，可以在贯彻落实好中央群团会议精神和《行业协会商会与行政机关总体脱钩方案》等文件精神，实现官办社团组织顺利转型的基础上，由政府牵头主导，抓紧优先扶植培养壮大一批运作规范、服务能力强、发挥作用好、公信力较高的民间社团，发挥示范和带动作用。
（三）政府和社会双轮驱动，为社团发展提供充足的经费和人才保障。
经费不足是社团开展活动缺乏连续性和稳定性的症结所在。建议借鉴台湾倡导“善经济”的作法，发挥中华传统文化正能量作用，弘扬传统文化中“守望相助”、“同舟共济”等公益、慈善观念，激发、引导社会力量支持、参与社会服务和公益事业的热情，汇聚全社会的善念。可以进一步加大对慈善捐献的税收优惠，简化个人捐赠免税程序等。此外，还可创新工作机制，尝试对于社会效果好的社团项目予以事后资助。
同时，要加强社团工作专业化人才队伍建设，将社会工作人才纳入行业人才培养统一规划，设立社会组织产业项目和社会组织从业人员职业分类体系。引导鼓励专业技术人员到社会组织工作就业。着力培养一批政治素质好、业务能力强、服务意识高、有奉献精神和工作热情的社会工作专业人才。进一步推动和完善“社工+志愿者”联动机制建设，支持和发展志愿服务组织。加强社团组织党建工作，以党建工作的有效开展引领社团组织的健康发展。
（四）加强对社团组织的有效监管，提升社团能力水平和社会信任度。
为解决目前“重登记、轻管理”的问题，避免社团组织违法违规开展活动，克服资源浪费、效率低下、社会信任度不高等问题，建议对社团监管体制予以完善和细化。可以参考台湾地区某些作法，由主管机关派员列席社团发起人会议、第一次筹备会议、成立大会、改选会议等活动，以便及时、动态了解社团活动情况。增加预算报告、项目报告、重要会议记录等年检报告内容。建立更加完备可靠的社会组织评估体系和社会组织信用体系。加强政府对社团的嵌入式管理，进一步探索发挥党的群团组织对相关社团组织的指导、监督和管理作用。同时指导社团完善组织结构，加强自我规制，探索在社团设立监事会制度。
