中评社北京6月23日电（记者 张爽）在中国法学会日前举办的庆祝香港回归二十周年法学研讨会上，中国法学学术交流中心主任、海峡两岸关系法学研究会秘书长尹宝虎在闭幕总结发言时指出，未来“一国两制”在香港的贯彻落实，需要在继续完善“两制”同时着力加强“一国”制度建设，依据基本法落实中央管治权的具体化、制度化。为此要全面正确认识基本法所规定的两项宗旨，维护国家主权、安全和发展利益是维护香港长期繁荣稳定的前提和基础，两项宗旨是统一关系而不是对立关系。
尹宝虎表示，在回归祖国二十年后的今天，香港似乎被一系列政治、经济和社会问题所困扰。这时候人们尤其应该看到二十年来香港贯彻“一国两制”取得的巨大成就，充分认识香港回归以来所取得的成就是主要的，所存在的问题是次要的。根据一些权威国际评估机构的评价，香港无论在自由度、人均GDP、法治水平、监管效率和廉洁透明等各项指标上，均在国际上处于前列，有些指标甚至名列前茅。同二十年前相比，香港的发展进步是巨大的。因此无论当前香港存在多少问题，我们都应该领会习近平总书记多次讲话精神，坚定贯彻“一国两制”、实施基本法的信心和决心毫不动摇。目前有少数学者提出香港实行“一国两制”五十年后是否能够和应该继续坚持下去的疑虑，这是没有根据的。这种疑虑也不是主流，中央政府贯彻“一国两制”方针长期不变的信念和信心从未动摇过。
尹宝虎在闭幕式上发言（中评社 张爽摄）
以下是尹宝虎发言全文：
一、未来落实“一国两制”有赖于加强“一国”制度建设
当然也要客观看到香港在管治上存在的问题及其产生的原因。如果简单总结香港二十年来发展经验教训，不妨可以说：其成就和经验在于坚持贯彻“一国两制”和实施基本法，其问题和教训在于“一国两制”和基本法尚未得到全面准确贯彻，存在某些偏差。即，“一国两制”在具体实践中落实和维护“两制”方面做得比较好，但在如何落实和维护“一国”、落实中央管治权方面做得还不够。这是香港当前存在许多问题的主要症结之一。一些明显的问题如：国民教育不彰，国家意识淡薄；23条立法无法推进，外部势力干预、内外政治勾连肆无忌惮，“港独”言行明目张胆；全国人大释法制度尚未细致化、习惯化，每次释法均引起不应有的骚动和疑虑。还有，人大常委会对特区立法的备案审查、中央政府对行政长官的任命权和指令权等，均有必要形成制度细则。当然在发展丰富“两制”方面也有待继续完善，比如行政主导尚未未完全落实，立法和司法对政府施政造成过度牵制；对公民自由权利高度崇尚、严加保护，但对经济社会文化和发展权利保障相对滞后，有负基本法对两类权利的平衡重视；香港和内地间经济合作日益密切，但相互间司法合作比较滞后，许多方面还落后于两地同其他国家的司法合作。
“一国两制”未来在香港要取得新进步，则需要在继续完善“两制”的同时更多加强落实“一国”制度建设。习近平总书记在2015年12月23日会见特首梁振英时即指出，要确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确的方向前进。张德江委员长最近在纪念基本法实施二十周年座谈会上表示，对中央的管治权要进一步细化和制度化。这些都是针对香港问题的治本之策。
二、基本法的两项宗旨是统一而不是对立关系
可以想见，相较于过去二十年的发展历程，未来“一国两制”建设所面临的挑战可能更大。因为强调和落实“两制”，香港社会比较容易接受。现在要强调和落实“一国”，则每走一步都可能遇到疑虑、抵制甚至风险。好在基本法对如何落实“一国”已经规定了明确的方针和原则，问题是怎么进一步细化和制度化。为此，首先需要解决一个认识上的问题，就是要正确认识“一国”和“两制”的有机统一，特别是正确认识基本法的两项宗旨是彼此依赖、相互促进的关系，而不是对立关系。这两项宗旨，一是维护国家主权、安全和发展利益，二是维护香港的长期繁荣稳定。基本法在序言里就开宗明义，表明国家设立香港特别行政区，并实施“一个国家，两种制度”方针，就是“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定”。
为了纠正基本法贯彻实施中存在的偏差，近年来内地更多强调香港是在“一国”框架之下的特别行政区，必须注意维护国家主权、安全和发展利益，强调维护香港长期繁荣稳定不能以损害国家主权、安全和发展利益为代价。这样的强调并没有错，但如果将其理解为维护国家主权、安全和发展利益就成了香港的额外负担，或者不符合香港长期繁荣稳定，或者有损香港的自由或高度自治那就大错特错了。
必须看到，“一国两制”对国家好，对香港更好。维护国家主权、安全和发展利益决不是香港的额外负担，而是香港维持长期繁荣稳定的内在需要。假设香港成为一个危害国家主权、安全和发展利益的地方，势必成为中外政治斗争的前沿阵地,这种局面对国家固然不好，对香港则更为不利。如果香港成为中外势力争夺的战场，甚至成为了外国的势力范围，必定港无宁日，国无宁日。一个高度政治化特别是高度国际政治化的香港首先将是香港的灾难，香港近几年政治上的某些乱象可为此一说法的现实注脚。无论是外部势力干预还是香港少数势力对内地政治的敌对作为，都将导致香港的政治化，而且两者必然地高度关联。基本法23条要求香港特别行政区自行立法，禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这一立法是避免香港走向政治化的根本对策，既是出自国家安全计，也是出自维护香港长期繁荣稳定计，不可不切实推行。基本法规定了香港的防务和外交由中央负责，这在涉外制度上保障了香港免受国际丛林政治和强权的冲击，可以一心一意谋发展，寻求成为持久的国际贸易、航运、金融和服务业中心。而要使此一理想安排落到实处，尚需要香港在内部立法上配套落实，否则必然是敞开大门引狼入室，自毁长城。
香港是中国的一个特别行政区，并不是一个独立国家。既便是中国周边的独立国家，也不可以肆无忌惮地危害中国的主权和安全利益。放眼望去，多数与中国交往的国家在涉及中国主权、安全的重大问题上多是采取小心翼翼、谨慎从事的政策，决不可以放言无忌、胡作非为。这倒不仅仅是因为对中国强大的顾忌，而是因为国际准则和国际道义就不允许侵害他国主权和安全，何况还要考虑维护与中国的合作关系。同样，作为一个大国的中国在涉及他国主权和安全问题上何曾不是谨言慎行？个别受到外部势力的教唆、挑拨、纵容，在地缘政治和领土纠纷上与中国作对的周边国家，往往偷鸡不成反蚀一把米，最终还是选择与中国合作道路，以理性方式合作处理主权纷争和安全问题。前任港督卫奕信今年6月在伦敦接受港媒专访，直斥“港独”诉求“完全不可行”，并认为“无论在殖民地时期或是现在，香港成功的要诀就是政治上不要被北京视为威胁”。假如殖民时期的港英政府尚且小心维护香港不在政治上成为中央政府的威胁，则回归后的香港履行维护国家主权和安全责任不是顺理成章、天经地义的吗？如果主权国家尚且受到国际法的约束不得侵害他国主权和安全，则主权国内部的一个地区受到国内法约束以维护国家主权和安全难道有任何不合情理之处吗?
在发展利益上，香港的发展与内地更加密不可分。很难想象任何危害国家发展利益的做法会符合香港的发展利益，也很难想象内地为了自身发展利益而有意损害香港发展利益。一些进入国家发展规划的跨地区重大工程曾在香港引起疑虑。比如港珠澳大桥曾因司法复核而延期开工，这固然会影响国家发展利益，但难道不是首先让香港同样地蒙受损失？香港要同时兼得“一国”和“两制”之利，很大程度上取决于在经济发展上搭上内地发展的快车。中央在发展规划上充分考虑惠及香港，“一带一路”和“粤港澳大湾区”建设规划都充分考虑到香港的角色和作用。香港维护国家发展利益、积极参与国家发展规划不仅不是负担，而是香港发展的优势和前提。
三、加强中央管治有利于维护香港高度自治
在中央和特区关系上，但凡中央有任何举动，常常引起一些人的诟病，有所谓影响香港高度自治的讥评。事实上，依据基本法加强中央对香港的管治不仅不会妨碍香港高度自治，而是实现香港高度自治、维护“一国两制”健康发展的必然要求。必须看到，只有加强“一国”制度建设，才能保障香港高度自治长期可持续。当前的国际政治是建立在平等主权国家基础上，但现实世界的各个主权国家从来没有真正平等过。霸权主义和强权政治无时无刻不影响着现实政治。小的国家和小的政治经济体往往成为强权的附庸。以香港之小、位置之重要，假设完全自治或独立也只能立即成为别人的附庸，以一己之力去平衡外部强权更为香港力所不逮，根本谈不上什么高度自治。台湾政治人物竞选“总统”要提前到美国“拜码头”，以日本之大、之强，尚且要看美国人脸色行事，国际社会小的政治经济体受制于大国和强权的实例俯拾即是。香港是中国主权下的一个地区，恰恰是“一国两制”的安排和基本法的规定保障了香港的高度自治。在国际关系上，中国堪称恪守主权平等、不干涉他国内政的大国典范。在国内涉港事务上，中央严守“一国两制”不逾矩，其对待香港的包容、关爱和忠厚也绝非西方前殖民国政府可以比拟。
当前世界各国一方面维护主权独立，另一方面则通过主权合作大量让渡治权，以便缔结不同程度区域性国际经济、安全与政治合作联盟，谋求国家安全和经济利益。在欧洲，加入和维持作为欧盟和北约的一员普遍成为中、小国家的基本国策。“一国两制”安排之下的中央特区间的主权治权安排，根本不同于欧盟体制；但如果仅从经济社会角度考虑，则对于香港的有利安排，两项比较，高下立见。在欧盟框架之下，各成员国没有独立的经济、司法和社会政策，既便对外商签大项目合作也常常要接受欧盟审查。2008年开始的国际金融危机致使个别欧盟成员国几近国家破产。由于没有独立货币（欧盟成员国统一使用欧元），无法实施独立货币政策，不能通过印钞票救急，财政政策亦受到限制，为渡过难关只有向欧盟求援。为了祈求经济援助，有个南欧国家总理在欧洲议会饱受大国议员的轮番斥责、羞辱。可见，那些小的欧盟成员国为了获得一些安全和经济利益，让渡的治权可谓多焉，而能否受到友善兼有利的对待也决非理所当然。另一方面，大国对小国的责任也不是总有保障。欧盟成员国之间不设立人员流动边界（不同于香港和内地之间），内部形成了统一的劳动力市场，移民问题包括外国非法移民问题始终困扰一些国家。作为大国的英国不愿意为移民劳动力买单，也对从南欧入口的非法移民心有余悸，干脆选择脱离欧盟。
反观“一国两制”框架下的香港，固然是中国主权内的一个地区，但享有的高度自治权许多地方要多于欧盟成员国，而所享有的经济、安全利益则决非欧盟成员国可以比拟。香港兼有“一国”和“两制”的优势和便利，中央涉港政策更以维护香港长期繁荣稳定为根本宗旨，一个13亿人口的庞大经济体以维护另外一个730多万人口经济体的繁荣稳定和高度自治作为基本国策，这样的制度和政策安排足令欧盟小国称羡不已!对内香港可以制订独立的经济、财税、社会、文化等发展政策，司法享有终审权。香港拥有独立港元并与美元挂钩，既不受内地货币政策牵制，又可乘政策和地利之便拓展人民币海外业务。对外香港防务由中央负责，香港不必操心安全事务。香港政治外交由中央负责，但涉及香港切身利益的专业、行业类对外合作，如经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等，授权香港可对外商签协议。香港可凭借自身优势和祖国内地强大后盾为合作筹码，必要时中央可以施以援手。中央既以维护香港长期繁荣稳定为目标，国家发展规划也尽可能考虑香港的发展需要，香港还可以在经济、社会等诸多领域与内地商签非对等惠港安排。遇到经济、金融和卫生危机，更可指望国家的强有力支持。香港既享有高度自治，又作为国家不可分割的组成部分，才使得国家始终以香港的利益为自己的核心利益，对香港利益也决无弃之不顾之理。显然，“一国两制”是最有利于香港整体利益和长远利益的制度安排，任何以对立的眼光看待“一国”和“两制”者都是教条、短视和狭隘的。
四、“一国两制”是制度文明的伟大创造
邓小平曾指出，基本法是一部具有历史意义和国际意义的法律，是一部创造性的杰作。应该说，这一创造性的杰作首先就体现在她巨大包容性和善意，体现在其多元民主精神和对立统一的辩证法智慧。基本法授予香港几近一个独立国家的高度自治权，并相信这样的授权无损于国家的独立和主权。基本法几乎原封不动地保留香港的资本主义制度，并坚信一国之内两种看似对立的制度可以和平共存、合作共赢。邓小平始终对“一国两制”充满信心，生前就多次说过，香港的资本主义制度五十年不变，五十年之后更没有必要变。如果要探讨这种制度自信的来源，则除了对国家改革开放光明前景的坚定信念，和对涉港大政方针政策的坚定信心，还有很重要的一点，就是基于中华民族数千年来注重多元和谐的文化传统。中国人从来不把对立面看得那么敌对，始终相信对立面可以长期合作共存并实现互利共赢。香港有少部分人总以异样的眼光看待内地制度，陷入“逢中必反”的怪圈，甚至鼓吹“港独”，实则反应了一种思想上的教条，格局上的狭隘，也与多元民主精神不相契合。
“一国两制”是当代政治制度和宪法制度的伟大创举，这一创举的主要内容就体现在香港基本法里。基本法的良法美意要得到切实贯彻，就要正确看待“一国”和“两制”的统一关系，正确看待维护国家主权、安全和发展利益对于维护香港长期繁荣稳定的重要性、一致性。特别是要超越制度畛域和对抗思维，维护“一国”与“两制”和谐共存，促进“两制”良性合作。只有这样，才能将这一制度的历史意义和国际意义更加充分地显示出来。
